В 90-х годах, когда перетряхивались все советские законы, Иркутская область шла впереди по части строительства новой законодательной базы. Она, например, одной из первых в Российской Федерации разработала Устав области, куда по инициативе группы депутатов была включена статья 57, предусматривающая создание органа государственного бюджетно-финансового контроля. А девять месяцев спустя, в ноябре 1995 года, на свет появился закон «О Контрольно-счетной палате», подписанный первым губернатором области Юрием Ножиковым.
Еще несколько месяцев потребовалось на подбор аудиторских кадров, способных разбираться в финансовых хитросплетениях и достойно защищать областной бюджет от посягательств казнокрадов. Через фильтры депутатских комитетов и комиссий прошли десять человек, которые и составили костяк КСП. Ее председателем единогласно был избран Василий Митрофанов, который оставался на этом посту более десяти лет. Он считал, что «бюджетно-финансовый контроль является основой доверия граждан к власти и, соответственно, к государству».
Сегодня областная КСП отмечает свой 15-летний юбилей. О том, каков механизм действия контрольного органа и насколько он эффективен, мы беседуем с нынешним председателем областной КСП Ириной Морохоевой.
– Царь Петр Первый, учинив в России ревизион-коллегию, так определил ее задачи: «Смотреть во всем государстве расходы, и ненужные, а особливо напрасные – отставить». Полагаю, и вы подпишетесь под этими словами?
– Эти задачи на все времена остаются в силе. Другое дело, что петровским контролерам, наверное, проще было проводить экспертизу, не было у них нашего российского Бюджетного кодекса, весьма строгого и педантичного документа. Он регламентирует расходование каждой копейки. И мы должны знать все сотни страниц кодекса как «Отче наш», чтобы выявить все нарушения и недостатки, допускаемые участниками бюджетного процесса.
– Каким требованиям должен соответствовать кандидат в аудиторы, чтобы попасть в ваш элитный отряд?
– Кандидатуры отбираем не мы, а депутаты Законодательного Собрания. Это, наверное, и правильно. КСП – это инструмент депутатского корпуса, и они должны выбрать самых достойных. Существуют, конечно, общие требования: наличие экономического или юридического образования, возраст не моложе 30 лет, большой стаж работы в финансовых органах… Но, несомненно, кандидаты должны обладать твердостью, принципиальностью, а главное – добросовестностью. Ведь проверку можно провести и поверхностно, не утруждая себя глубокими раскопками. Мне, я считаю, очень повезло: придя в КСП, я застала слаженный, высокопрофессиональный и очень ответственный коллектив, созданный моим предшественником Василием Алексеевичем Митрофановым. Наш контрольный орган пользуется авторитетом не только в нашей области, но, могу сказать без всякого преувеличения, и в России.
– На какой срок избираются аудиторы?
– Сроки несколько раз менялись. Сначала избирали на шесть лет. Потом на четыре, чтобы уравнять во временных рамках депутатов и аудиторов. Позднее, когда срок депутатских мандатов увеличился до пяти лет, столько же времени определили и аудиторам. Уже принят и с 1 октября вступает в силу новый федеральный закон о контрольных органах, оставивший на усмотрение региональных законодателей сроки контрактов с аудиторами. Иркутские парламентарии уже подготовили на основе федерального свой областной закон, который будет представлен депутатам на ближайшей сессии. В нем оставлен прежний срок – 5 лет.
– Заканчиваются депутатские полномочия, и в тот же момент завершаются аудиторские?
– Нет, такой угрозы утраты преемственности не существует. Контракты аудиторов истекают в разные годы. Придет новый состав депутатов и сразу получит работоспособный контрольный орган. Пересадка произойдет на полном ходу.
– Какие-то существенные новации несет новый закон о КСП?
– Одна из них касается выбора председателя КСП. Если раньше его кандидатуру предлагали депутаты, то теперь этим правом наделяется и губернатор области.
– А вдруг они предложат разные кандидатуры? Каким образом будет решаться спор?
– Я думаю, за какую кандидатуру проголосуют депутаты на сессии, та и выиграет.
– Если мне не изменяет память, несколько лет назад уже предлагался вариант выдвижения кандидатуры председателя КСП губернатором, но он не нашел поддержки у депутатов. История повторяется?
– Не совсем. Тогда, ссылаясь на пример Счетной палаты РФ, где кандидатуру председателя рекомендует президент, администрация губернатора Есиповского предложила отдать приоритет при выдвижении кандидатуры председателя КСП исключительно губернатору, оставив депутатам лишь право голосовать. Реакция депутатского корпуса была предсказуема: контрольные функции – это прерогатива законодательной власти, и она должна по своему усмотрению подбирать председателя. Новый же закон не ущемляет права депутатов, а дает равные возможности обеим ветвям власти в подборе кандидатов.
– У КСП широкое поле деятельности: она проводит поверки от учреждений культуры до сельхозпредприятий, то есть везде, где есть бюджетные деньги. Ваши аудиторы – универсалы, способные проверить любое учреждение, или существует какая-то специализация?
– Мы это называем распределением аудиторских направлений. Одно из них, например, использование государственной собственности ведет мой заместитель, аудитор еще первого призыва Вячеслав Васильевич Дормидонов. Только его огромный хозяйственный опыт помогает разобраться в весьма непростых нюансах обращения с областной собственностью. Где-то ее на учет не поставили, где-то неправильно списали, где-то здание построили, но забыли в реестр внести или сдали в аренду по бросовой цене… А бюджет страдает, попусту теряя миллионы рублей. Другие аудиторы занимаются проверкой транспорта и дорожного хозяйства, учреждений здравоохранения, образования, культуры, социальной политикой… На мою долю досталась экспертиза законопроектов и сельское хозяйство. Пожалуй, наиболее сложный участок у Надежды Хайдаровны Муфахаровой. Она ведает вопросами госуправления, то есть осуществляет проверку органов исполнительной власти. Сколько денег отпускается на их содержание, как рационально они тратятся… Ну, скажите, какая власть любит контроль? И тут требуется немалая принципиальность и твердость, чтобы отстоять свою позицию и добраться до самой сути. Слава богу, и того и другого у Надежды Хайдаровны хватает.
– А кто направляет вашу деятельность? Или вы сами выбираете объекты для проверки?
– Большая часть проверок осуществляются по запросам и обращениям Законодательного Собрания и губернатора. Они, можно сказать, основные наши работодатели. Нередко нас привлекают в качестве экспертов прокуратура и милиция. У них есть такое право, да и мы никогда не отказываем правоохранителям в помощи. А вообще у нас нет простоев. Даже когда у аудиторов внезапно образуются окна между плановыми проверками, они занимаются по собственной инициативе какими-нибудь экспертными мероприятиями.
– Бывая на заседаниях комиссии по контрольной деятельности Законодательного Собрания, я заметил, что некоторые организации чуть ли не ежегодно попадают в орбиту вашего внимания. Например, дирекция по строительству мостового перехода через Ангару в Иркутске. Существует ли какая-то норма частоты проверок?
– Вообще законом установлено, что проверка должна проводиться не реже одного раза в два года. И у нас нет предвзятости или личного интереса допекать организацию лишним вниманием. Решения принимают депутаты. И если кто-то однажды крупно проштрафился, то, естественно, с него уже не спускают глаз. Это и случилось с ОГУ «Дирекция по строительству мостового перехода через реку Ангару». Уже первые проверки выявили массу нарушений: и неэффективное расходование бюджетных средств, и их нецелевое использование, и завышение цен на стройматериалы… А там ведь крутятся громадные деньги, исчисляемые миллиардами. И нарушение здесь грозит потерей не тысяч рублей, а миллионным ущербом. Вот и приходится аудиторам чуть ли не каждый год проверять истинность расходов. Одни недостатки устраняем, на их место другие всплывают. Ну как тут обойтись без контроля.
– Вот вы сказали: неэффективное расходование бюджетных средств. Наряду с нецелевым использованием, это наиболее частое «преступление», фигурирующее в отчетах аудиторов. Что подразумевается под этим непонятным для большинства граждан неэффективным расходованием?
– Ну, вот вам небольшой пример. В каком-то учреждении по штатному расписанию предусмотрено десять человек, а фактически работает семь. Эти семеро прекрасно справляются со всем объемом работы, но используют весь фонд оплаты труда, рассчитанный на десятерых. То есть, когда цель достигается с помощью больших затрат, чем это необходимо, можно говорить о неэффективном расходовании бюджетных денег. Только за прошлый год этих нарушений выявлено на 172 миллиона рублей.
– Так много?
– Это как смотреть: в 2009 году эта сумма превышала полмиллиарда рублей. Снижение объема неэффективно расходуемых средств я бы отнесла за счет повышения финансовой дисциплины, к которой приложили руку и наши аудиторы. А что касается нецелевого использования, то по сравнению с 2009 годом оно уменьшилось вчетверо, составив лишь девять с небольшим миллионов рублей.
– Какое из этих двух нарушений классифицируется как более злостное?
– Конечно, нецелевое использование, когда деньги, предназначенные, например, для строительства школы, мэр пустил на праздничный фейерверк. За это полагается уголовная ответственность, в то время как неэффективные расходы тянут лишь на административное наказание. Но доказать их труднее. Если аудитор просто напишет «неэффективное использование», то виновник может пойти в суд и оспорить его выводы. Необходимы веские доказательства, требующие от аудиторов очень высокой подготовки. И тут бы нам мог помочь закон об аудите эффективности, который инициировал Совет федерации. Мы его прочитали и даже написали свой отзыв, но пока о нем ни слуху ни духу.
– Что, на ваш взгляд, лежит в основе выявляемых вами нарушений: злой умысел или элементарная некомпетентность?
– Когда как. В прошлом году мы провели аналитическую проверку муниципальных образований первого уровня. Их, пожалуй, никто не проверял с момента принятия 131 закона о местном самоуправлении. Районные власти живут сами по себе, а поселения – сами по себе. Этакое автономное существование. Ну и как результат – масса нарушений. Видно, что в большинстве случаев это проистекает от незнания законодательства. А когда мэр подписывает акт выполненных работ: объект сдан, объект принят, а на самом деле этого объекта и в природе не существует, то это, конечно, уже злой умысел, не заслуживающий никакого снисхождения. Чтобы навести порядок, мы в этом году планируем провести тотальную проверку бюджетов сельских поселений: доходы, расходы, зарплаты…
– Достанет сил?
– Народ у нас достаточно молодой, большинству сотрудников где-то немного за 30. Вооружены они не только дипломами вузов, но кое-кто и званиями кандидатов наук. Таким профессионалам, я считаю, любая задача по плечу.
Пользуясь случаем, хочу поблагодарить со страниц вашей газеты депутатов Законодательного Собрания действующего и прошлых созывов, которые способствовали созданию и развитию Контрольно-счетной палаты, за всестороннюю поддержку, понимание и конструктивное сотрудничество. Также я поздравляю ветеранов Палаты и действующих сотрудников с нашим небольшим юбилеем и желаю всего самого лучшего! С праздником вас!
СПРАВКА:
В 2010 году Контрольно-счетной палатой Иркутской области выявлено нарушений законодательства на сумму 3 790 840 тыс. рублей, в том числе:
объем средств, использованных не по целевому назначению – 9 269,8 тыс. рублей;
объем неэффективно использованных средств бюджета – 172 981,6 тыс. рублей;
объем ущерба, нанесенного государству при исполнении – 415 320,1 тыс. рублей;
объем средств недополученных в доходную часть бюджетов (упущенная выгода) – 57 632,8 тыс. рублей.
Рекомендовано ко взысканию или возврату в областной бюджет, в областную казну – 580 801,6 тыс. рублей.
Автор: Олег Гулевский
Фотограф: Лариса Федорова