Уже несколько месяцев только и говорят о новом законе 83-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений”. Основой этого закона является выделение трех типов учреждений: казенных, автономных и бюджетных учреждений нового типа. Неоднократно противоречия, плюсы и минусы 83-ФЗ пытались раскрыть и на страницах газеты “Забайкальский рабочий”, и, тем не менее, недоумений, связанных с нововведением, еще довольно много.
Чтобы в очередной раз прояснить некоторые вещи и найти ответы на вопросы родителей современных школьников, корреспонденты нашей газеты организовали “круглый стол”, участие в котором приняли сотрудники министерства образования и науки края, работники Забайкальского крайкома профсоюза и директора некоторых читинских школ.
Кто есть кто?
В первую очередь участники встречи решили поговорить о том, что нового появится в имущественном статусе и финансировании образовательных учреждений.
— При переводе к новому статусу для нынешних бюджетных учреждений неизменным останется то, что свои счета они по-прежнему будут открывать в казначействе или других государственных финансовых органах. Продолжит распространяться на них действие закона 94-ФЗ, — взял первое слово консультант отдела кадровой и правовой работы министерства образования, науки и молодежной политики Забайкальского края Бато Лхасаранов. — Обновившаяся в связи с действием закона система управления не потребует переназначения руководителей и иных работников образовательных организаций. Что касается лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, то переоформлять их не нужно — они будут считаться действительными. В то же время придется внести изменения в уставы учреждений. Например, в бюджетных учреждениях нового типа значительно расширится объем прав, и такие организации станут более самостоятельными. Образовательные учреждения ожидают иные механизмы финансового обеспечения: теперь вместо бюджетной сметы будут выделять субсидии на выполнение государственных заданий. Определять госзадания и субсидии обязан учредитель или орган, который выполняет функции учредителя.
Как видим, каждая из трех форм учреждений отличается от другой степенью независимости от государства и уровнем финансово-хозяйственной самостоятельности.
В казенных учреждениях доходы, полученные от внебюджетной деятельности, будут направлены в доход бюджета, а финансовая самостоятельность по использованию данных средств такого учреждения практически нулевая.
Бюджетные учреждения нового типа, как отметил Бато Цырендоржиевич, не имеют права распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственников. Но имущество у них сохраняется в полном объеме. Полученные доходы не уйдут в бюджет — ими учреждение сможет распоряжаться, также расширится самостоятельность по использованию бюджетных средств. БУНТ могут самостоятельно распоряжаться движимым имуществом, за исключением наиболее ценного движимого имущества. Все гражданско-правовые договоры и сделки учреждения должны осуществлять от своего имени.
В автономных учреждениях субсидиарная ответственность отсутствует так же, как и в новых бюджетных. Отношения с бюджетом оформляются через государственное или муниципальное задание. У учреждений автономного типа существенно больше полномочий и прав, чем у бюджетных и казенных. Они самостоятельны в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые получают на счет в банке, могут сами заключать договоры.
После всего сказанного выше у участников “круглого стола” назрел вопрос: какова же на сегодняшний день готовность к формированию региональной муниципальной нормативной базы к таким значительным переменам? На это Бато Лхасаранов ответил:
— На региональном уровне план мероприятий уже утвержден правительством Забайкальского края. Согласно этому плану до 1 июля будущего года органам исполнительной власти края необходимо принять соответствующие нормативные акты.
Конечно, сроки слишком сжатые, и хорошо, что законодательством предусмотрен переходный период до 2012 года. Цель поставлена — сформировать законодательную, подзаконную нормативную базу на краевом уровне. Сейчас мы пытаемся отнести все учреждения к одному из трех типов.
Конечно, любого жителя страны интересует, к какому типу какие учреждения будут отнесены.
— На сегодняшний день мы внесли свои предложения по краевым учреждениям в комиссию, которая занимается рассмотрением этих вопросов. Мы определили три автономных учреждения, которые уже работают в новом режиме. Все остальные учреждения пока планируем оставить бюджетными, никого не переводя в казенные, поскольку у казенных ограничены права по ведению внебюджетной деятельности. Ответственности гораздо меньше, но вместе с тем меньше и прав. Поскольку полтора года определены для переходного периода, то все учреждения, кроме автономных, будут финансироваться по старой схеме. Принят закон Забайкальского края № 424-ФЗ, определяющий порядок финансирования БУНТ в 2011 году, — пояснила заместитель руководителя министерства, начальник управления финансово-экономической работы министерства образования, науки и молодежной политики Забайкальского края Наталья Шалаева.
Деньги за услугу
Важно отметить, что по новому закону государство и муниципалитет будут финансировать не сами учреждения, а оказываемые ими услуги.
— Профсоюзы сегодня волнует: кто занимается нормированием услуг? Собрана ли рабочая группа, ведь одно министерство финансов с этим вряд ли справится? — спросила заместитель председателя Забайкальского крайкома профсоюза работников народного образования и науки РФ Нэлла Поликарпова.
— Сформировать государственное задание — функция главного распорядителя. У нас услуги определены по всем краевым учреждениям, и таких услуг одиннадцать, — ответила Наталья Сергеевна. — Предоставление услуг общего образования — общеобразовательные школы, лицеи; обеспечение детей сирот — детские дома; коррекционное воспитание — коррекционные учреждения. По начальному профессиональному образованию — это предоставление услуг по профессиональному образованию и переподготовке. Иными словами, то, что определено уставами учреждений, и будет обозначено как услуга. Наша задача как учредителей и муниципальных образований — сформировать к этим услугам задания. Стоимость задания будет формировать учредитель. И самое главное — это правильно и грамотно сформировать учреждениям такое задание и верно подсчитать его стоимость. Например, подготовить пятьдесят сварщиков и произвести расчет, в какую сумму обойдется такая услуга.
Такой опыт мы имеем благодаря долгой работе над заданиями для автономных учреждений. Важно не ошибиться, потому что если мы на стартовом периоде допустим какие-то промахи, то исправить их будет очень трудно, поэтому наша задача — конечно, дать такие задания, которые бы и потом не потеряли своей актуальности.
Задания будут сформулированы и для казенных учреждений. Казенные образовательные учреждения будут получать средства по смете, то есть отдельно на заработную плату сотрудникам, отдельно — на коммунальные платежи и на многое другое, в отличии от БУНТ, которые будут получать финансирование в виде субсидий. И тут уже руководителю самому следует распределить эти средства на все основные статьи расходов. Задания будут даваться на календарный год, поэтому в следующем финансовом году будет возможность что-то исправить, изменить в государственном или муниципальном задании.
— Если же мы все-таки ошибемся, то за дополнительные услуги образовательных учреждений придется платить, не так ли? — поинтересовалась Главный правовой инспектор Забайкальского крайкома профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации Ирина Бизяева.
— Образовательные услуги в рамках государственного стандарта останутся бесплатными, — ответила Наталья Сергеевна. — В Федеральном Законе № 83-ФЗ не упоминается о платных услугах. Но если образовательные учреждения будут оказывать услуги сверх установленного задания, то за них придется платить — такая система действует уже сегодня.
— Этот вопрос связан с государственными образовательными стандартами, — дополнила Нэлла Поликарпова. — Волнует профсоюз то, что сегодня эти стандарты разведены по срокам введения, потому пока только идет обсуждение федеральной государственной программы основного и среднего образования.
— В услуги образовательных организаций должны входить утвержденные государственные стандарты, которые определены для учреждений, — прокомментировала Наталья Шалаева. — Если стандарт в полной мере будет выполняться, то у учреждения появится возможность добиться увеличения финансирования. Однако пока однозначно сказать, как именно все будет, мы не можем: многое еще предстоит наработать в процессе внедрения новшеств и за отведенный законом переходный период. Уже потом, я думаю, мы поймем, к чему должны прийти. Пока же главной проблемой остается то, что на федеральном уровне действуют только государственные стандарты начального общего образования, и этот факт несколько тревожит тех, кто вынужден реализовывать новый закон в регионе.
Как выжить школе?
На “круглом столе”, посвященном Федеральному Закону № 83, присутствовали и те, кому непосредственно приходится испытывать на себе результаты реформирования системы образования. Оказывается, то, что идеально написано на бумаге, в реальности пока выходит не по запланированному сценарию. Об этом участникам собрания рассказал директор общеобразовательной школы № 49 Руслан Никонов:
— Эпоха перемен для современной школы длится уже почти десять лет.
Насколько я замечаю, школа, с одной стороны, может выработать свою образовательную политику именно теми услугами, которые она формирует, откликаясь на государственный заказ. Подумайте, что собой представляет новый учебный план: образно говоря, верхняя часть айсберга — общее образование, а то, что под водой — дополнительное образование. Государство дает нам право действовать. Только реализация намеченного плана на практике очень затрудняется, поэтому мы словно делаем два шага вперед, но снова отступаем на шаг или даже два назад. Возьмем, к примеру, новую систему оплаты труда педагогических работников — у нас не хватает средств на выплату стимулирующей части. Как же в таком случае быть с остальными образовательными услугами — огромный вопрос. Допустим, что новые бюджетные учреждения наконец-то получат возможность финансово оформиться, но в то же время все денежные средства будут поступать только на школы, а не на выплаты учителям. В результате не будет стимула заниматься дополнительными образовательными, может быть, даже и платными услугами. Государство вообще давно отошло от финансирования школ — сейчас оно говорит об этом с точки зрения законов. А как тогда выживать школе? Возможно, за счет родителей. Однако через систему платного образования этого делать не стоит, поскольку у нас образование и так во многом по качеству уступает другим регионам России и другим странам. В нашей стране все должны понять это и приняться за повышение уровня образования. У нас имеется колоссальный опыт школ, о котором сегодня так мало говорят, и мы должны развивать этот опыт. Вместо этого мы сейчас читаем новые законы и спрашиваем друг друга, каким учреждением нам быть. Ясно, что сложно становиться автономной организацией, не пройдя путь казенной и бюджетной, не наломав дров.
У нас, в России, довольно странно заведено: сначала мы все сломаем, что строили годами, потом берем идеи мирового масштаба и пытаемся адаптировать на отечественную почву, хотя Россия — это Россия, а Запад — это Запад.
Руслан Викторович в своем смелом выступлении отметил, что идея создать частные школы, которую пытались воплотить в жизнь около десяти лет назад, была правильной, только государство сейчас не поддерживает ее реализацию так, как оно того стоит.
Также директор школы с английским уклоном считает, что государство выбрало неверный подход в плане того, что собирается финансировать только самое минимальное в образовании, а на все остальное школы должны сами зарабатывать средства.
— В этом случае мы смысл образования переводим в образовательную услугу — очень узкое значение, — подтвердил Руслан Никонов. — Сегодня много красивых слов говорится от имени государства, но нет при этом конкретных механизмов действия. Пока все по порядку записано на бумаге — все замечательно, но, как только дойдет до дела, есть большой процент вероятности, что мы это не сможем реализовать.
И проблемы все, по мнению директора школы № 49, заключаются именно в нехватке денежных средств на стимулирующую часть выплат учителям. На НСОТ данное учебное заведение перешло в начале учебного года, а стимулирования так и не было.
— Конечно, имеется свой фонд оплаты труда, но, чтобы нам остались деньги на стимулирование, мы должны будем многое предусмотреть. Пока же стимулирование получается только на бумаге. Приходится прибегать даже к помощи родителей — попечительского совета. И они понимают, что должны поддержать, понять трудности школы, но в любом случае платное среднее образование по закону не правомерно, — считает Руслан Викторович.
— Власть привыкла к такому способу решения проблем, — вступила в разговор Нэлла Поликарпова. — В трудные годы нередко приходилось обращаться за помощью к родителям. Сегодня власть живет лучше, и средства можно было бы найти другим способом. Однако теперь не хотят отказываться от такого финансового источника, как родители школьников, за счет которых можно делать ремонт, оплачивать услуги охранных организаций.
— В таком случае опасаетесь ли вы, как директор, отказа от субсидиарной ответственности? — задал вопрос после выступления заместителя председателя Забайкальского крайкома профсоюза работников народного образования Руслану Никонову корреспондент “Забайкальского рабочего”.
— Мы часто говорим о том, что родители понимают школу, помогают нам, — отреагировал директор школы № 49. — Вот только что будет с нами, если мы станем другим учреждением, насколько мы сможем выжить. Поэтому с уверенностью утверждаю, что наше учреждение не готово перейти в автономный тип. Для этого нужно подготовить масштабную базу: потребуется ни один специалист с юридическим образованием, кроме того директор учебной организации должен принять на себя новую роль — стать менеджером образования, потому что сегодня школа выходит именно на рынок образовательных услуг. В связи с этим у нас начинается зарождаться конкуренция между школами, только пока это соперничество нельзя назвать здоровым. Школы должны понять, что соревноваться им нужно не друг с другом, а с самой собой: школой сегодняшней и реформированной инновационной завтрашней. И органы местного самоуправления должны сейчас помогать школам, чтобы те, в свою очередь, тоже влияли на жизнь краевого центра. Я вижу это таким образом: выпускник, чтобы окончить школу достойно, должен очень хорошо проанализировать то, чем живет город, какие есть предприятия. Изучив определенную сферу общественной жизни, ученик мог бы подготовить проект совместно с какой-либо организацией, предприятием. Под этим я и подразумеваю, что должно представлять из себя государственное задание. Реализацию такого задания власти должны поддерживать субсидиями, инвестиционными вложениями, потому что это — цельная система, и одному директору тяжело будет все изменить. И так-то современному руководителю образовательного учреждения следует быть разносторонним специалистом, ориентироваться во всех вопросах: стать управляющим, менеджером, бухгалтером, который умело считает деньги, ведь если хозяйственник не умеет считать свои доходы и расходы, то он просто не подходит под данную ему квалификацию.
Вот только готовы ли директора к принятию стольких обязанностей. Об этом на “круглом столе” прозвучало отдельно.
От слов к делу
Понимают ли забайкальские директора полную меру своей ответственности?
— Корпус директоров разный. Есть сильные руководители, которые в последние годы особенно активно стараются вбирать в себя что-то новое, идти в ногу с законодательной базой. Но есть и такие, которым сложно действовать в эпоху перемен, — начала рассуждать Наталья Шалаева. — Лично я думаю, что нововведения вполне могут привести к замене руководителей, причем не всегда к добровольной. Ведь могут появиться руководители, которые допустят кредиторскую задолженность. Понятно, что все мы люди, и, тем более, если еще и хорошие хозяева, то всегда на полученные финансы хотим сделать очень многое — крышу отремонтировать, печь переложить, а на все денег не хватает. Получается, что в долговую яму легко попасть и из-за благих намерений, что, конечно, влечет рассмотрение вопроса на соответствие занимаемой должности. Поэтому руководителей будут специально обучать, и сейчас Забайкальский краевой институт повышения квалификации работников образования ведет работу над необходимыми для этой цели программами. Требования к руководителям возрастут.
Опасения, связанные с новым законом, есть у всех: профсоюзов, работников образования, населения. Но, как считают участники “круглого стола”, многих рисков можно избежать, если действовать правильно.
— Следует дополнить, что один из механизмов защиты от кредиторской задолженности — институт крупных сделок, — высказался Бато Лхасаранов. — То есть лишь по согласованию с учредителями происходит распоряжение денежными средствами, а сам директор не может своевольно распоряжаться финансами. Немалую роль должен играть наблюдательный совет, обладающий широким кругом полномочий.
Если же говорить о вероятности, что все образование станет платным, тут специалисты единодушно решили успокоить население, что это невозможно в соответствии с Конституцией РФ. Что касается социальных гарантий работников образования, то, возможно, и в этой сфере придется дополнить некоторые законодательные документы. В целом же следует ожидать, что со вступлением в действие закона 83-ФЗ, последуют правки во многие акты и кодексы страны.
— В этом вопросе роль могут сыграть средства массовой информации, которые должны объективно сообщать обо всех изменениях, информировать население о возможных рисках. Власти же через СМИ должны реагировать на вопросы граждан, — считает заведующая отделом информационной работы Забайкальского крайкома профсоюза работников народного образования и науки РФ Эльвира Паламова.
Главным выводом “круглого стола” можно считать мысль, с которой согласились все участники встречи: что бы ни пришлось делать с вступлением в силу нового закона, никому не стоит забывать о том, что образование — это необходимое благо.
Юлия БОЛТАЕВСКАЯ.